「桜を見る会」から学ぶ行政文書管理―2.施行令による決まり

「桜を見る会」から学ぶ行政文書管理―1.公文書管理法による決まり からの続き

法律が制定されたからといって、それですべて網羅できるわけではない。

実際には、いろいろなケースがあって、法律の文面からいろいろな解釈の余地がありえる。また運用するうちに、当初は想定していなかったケースも出てくる。

そういった解釈の食い違いや混乱を防ぐために、法律に則った上で、様々なレベルで規則が制定(または改訂)される。(ちなみに、法律は、憲法に則って制定されている)。

そして、公文書管理法に則って制定されたのが、

公文書等の管理に関する法律施行令(公文書法施行令)

である。

今回は、この施行令について説明したい。

「桜を見る会」から学ぶ行政文書管理―1.公文書管理法による決まり からの続き

公文書管理における法律・施行令・ガイドライン等の関係

「法律」公文書等の管理に関する法律(公文書管理法)
 ↓
「政令」公文書等の管理に関する法律施行令(公文書法施行令)
 ↓
「訓令」行政文書の管理に関するガイドライン(ガイドライン)

[当ブログ記事”「桜を見る会」北村公文書管理担当大臣が答弁に詰まった(2020/02/07)理由を解説”を参照]

公文書法施行令による決まり

国会で成立した法律に則って、その法律の規定を実施するために、内閣は「政令」を定めなければならない。

日本国憲法
第七十三条 内閣は、他の一般行政事務の外、左の事務を行ふ。
(一から五は引用者により省略)
六 この憲法及び法律の規定を実施するために、政令を制定すること。但し、政令には、特にその法律の委任がある場合を除いては、罰則を設けることができない。

電子政府の総合窓口e-Gov、”日本国憲法(昭和二十一年憲法)”、「第七十三条第六項」施行日:基準日時点、最終更新:基準日。https://elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=321CONSTITUTION(参照2020-02-17)《注:施行日、最終更新の「基準日とは、「平成29年4⽉1⽇」。https://elaws.e-gov.go.jp/search/html/referenceDate.pdf(参照2020-02-17)》

そして公文書管理法の規定を実施するために、制定された政令が、

公文書等の管理に関する法律施行令

である。

「公文書等の管理に関する法律施行令」については、

電子政府の総合窓口e-Gov、”公文書等の管理に関する法律施行令(平成二十二年政令第二百五十号)”、施行日:平成二十八年一月一日、最終更新: 平成二十七年十二月十八日公布(平成二十七年政令第四百三十号)改正。https://elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/detail?lawId=422CO0000000250(参照2020-02-17)

施行令の前文

内閣は、公文書等の管理に関する法律(平成二十一年法律第六十六号)第二条第一項第四号及び第五号、第三項第二号、第四項第三号並びに第五項第三号及び第四号、第五条第一項及び第三項から第五項まで、第七条、第十条第二項第七号、第十一条第二項から第四項まで、第十五条第四項、第十七条、第十八条第一項から第三項まで、第十九条並びに第二十条第一項の規定に基づき、並びに同法を実施するため、この政令を制定する。

同上、

条文の番号が羅列してあるため、一読ではわかりにくいが、その部分を省略して説明すれば、施行令の前文には、

誰が:内閣が
何に基づき:公文書管理法に基づき
何を実施するために:公文書管理法を実施するために
何をする:政令を制定する

ことが書かれてある。

つまり、公文書管理法で制定した内容について、内閣の責任において、より詳しく定めて説明したものが施行令である。

補足:日本国憲法では、「第七十三条第六項」(日本国憲法)の但し書きで「政令には、特にその法律の委任がある場合を除いては、罰則を設けることができない。」とあり、公文書管理法自体にも罰則規定が無い(2020/02/18現在)が、公務員には法令順守義務があるため、公務員による法令違反には何らかの処罰が下る可能性がある。公文書管理施行令も法令に含まれるため、公務員は施行令を順守する義務を負っている。

「政令で定める」としている機関や施設等について

施行令の第1条から第7条までは、公文書管理法で「政令で定める」としていた内容について、特別の機関(警察庁や検察庁など)や、施設(博物館・美術館など)、歴史的な資料の範囲、各種の独立行政法人、などを列挙している。

補足:施行令では、例えば「宮内庁の施設」というように具体名が列挙されている一方で、「宮内庁長官が指定するもの」というように別途指定することが掲げられている。この別途については、さらに、官報で公示することが定められている。

行政文書ファイル等の分類、名称

施行令第7条の後に、

(行政文書ファイル等の分類、名称及び保存期間)

とあり、第八条第一項では、

行政機関の長は、当該行政機関における能率的な事務及び事業の処理に資するとともに、国の有する諸活動を現在及び将来の国民に説明する責務が全うされるよう、法第五条第一項及び第三項の規定により、行政文書及び行政文書ファイルについて、当該行政機関の事務及び事業の性質、内容等に応じて系統的に分類し、分かりやすい名称を付さなければならない。

同上、「第八条第一項」。

公文書管理法では、行政文書ファイル等の分類と名称について「政令で定めるところにより」、行政文書ファイル等について「分類し、名称を付する」と書かれている(公文書管理法第五条第一項及び第三項抜粋)。

施行令では、その公文書管理法の条項と理念に従って、

誰に対して:行政機関の長に対して
何のために:能率的な事務及び事業の処理、現在および将来に国民に説明する責務が全うされるように
何の規定に基づき:公文書管理法第五条第一項及び第三項の規定に基づき
何について:行政文書ファイル等について
どのように:事務及び事業の性質、内容等に応じて
どうしなければならない:系統的に分類し、分かりやすいように名称を付さなければならない

ことが定められている。

補足:公文書管理法では、行政文書ファイル等の名称についてはシンプルに「政令で定めるところにより」、「分類し、名称を付する」とだけ書かれている(公文書管理法第五条)。政令には、公文書管理法の理念を説明した上で、「系統的」、「分かりやすいように」といった文言を付け加えている。

行政文書ファイル等の保存期間

2 法第五条第一項の保存期間は、次の各号に掲げる行政文書の区分に応じ、それぞれ当該各号に定める期間とする。
一 別表の上欄に掲げる行政文書(次号に掲げるものを除く。) 同表の下欄に掲げる期間
 他の法律又はこれに基づく命令による保存期間の定めがある行政文書 当該法律又はこれに基づく命令で定める期間
 前二号に掲げる行政文書以外のもの 別表の規定を参酌し、行政機関の事務及び事業の性質、内容等に応じて行政機関の長が定める期間
3 行政機関の長は、別表の上欄に掲げる行政文書以外の行政文書が歴史公文書等に該当する場合には、一年以上の保存期間を設定しなければならない。
(4 引用者による省略)
5 法第五条第三項の保存期間は、行政文書ファイルにまとめられた行政文書の保存期間とする。

同上、「第八条第二項、第三項」。

施行令では、行政文書ファイル等の区分を掲げたうえで、それぞれの保存期間を、別表で定めている。(同上、「別表 (第八条関係)」)

別表の区分にそのまま当てはまらないものについては、「別表の規定を参酌し」、「事務及び事業の性質、内容等に応じて」、「行政機関の長が定める期間」を定めることになっている。

補足:施行令第八条第二項第二号の「他の法律又はこれに基づく命令による保存期間の定めがある行政文書」の「他の法律又はこれに基づく命令」が具体的に何を指すのか私には当初は見当がつかなかったが、検索して見たところ、公文書管理法制定以前から存在していた「人事院規則一―三四(人事管理文書の保存期間)」(平成十三年人事院規則一―三四)などが当てはまると考えられる。

[「桜を見る会」における保存期間の議論については、当ブログ記事”「桜を見る会」北村公文書管理担当大臣が答弁に詰まった(2020/02/07)理由を解説”を参照。]

行政文書ファイル等の保存期間の起算日

4 法第五条第一項の保存期間の起算日は、行政文書を作成し、又は取得した日(以下「文書作成取得日」という。)の属する年度の翌年度の四月一日とする。ただし、文書作成取得日から一年以内の日であって四月一日以外の日を起算日とすることが行政文書の適切な管理に資すると行政機関の長が認める場合にあっては、その日とする。
(5 引用者による省略)
6 法第五条第三項の保存期間の起算日は、行政文書を行政文書ファイルにまとめた日のうち最も早い日(以下この項及び第十一条第一項において「ファイル作成日」という。)の属する年度の翌年度の四月一日とする。ただし、ファイル作成日から一年以内の日であって四月一日以外の日を起算日とすることが行政文書の適切な管理に資すると行政機関の長が認める場合にあっては、その日とする。
7 第四項及び前項の規定は、文書作成取得日においては不確定である期間を保存期間とする行政文書及び当該行政文書がまとめられた行政文書ファイルについては、適用しない。

同上、「第八条第四項、第五項、第六項及び第七項」。

公文書管理法では、
第五条第一項で「行政文書」について、
同第三項で「行政文書ファイル」について、
分類、名称、保存期間などを設定することを定めている。

それに対応して、施行令では、
第八条第四項で「行政文書」について、
同第六項では「行政文書ファイル」についての、
保存期間の起算日について定めている。

(単独の)「行政文書」については「文書作成取得日」、
(行政文書をまとめた)「行政文書ファイル」については「ファイル作成日」、
をそれぞれ規定した上で、

いずれも起算日は、それらの、

属する年度の翌年度の四月一日

とした上で、ただし書きで、四月一日以外の日が適切だと行政機関の長が認めるのであれば、「文書作成取得日」、「ファイル作成日」から一年以内の日を起算日とすることができる。

そして、「文書作成取得日」において保存期間が不確定である「行政文書」とそれがまとめられた「行政文書ファイル」については、起算日についての規定を適応しない、としている。

補足:「起算日」を行政文書作成・取得、ファイル作成をした日の、「属する年度の翌年度の四月一日」と(基本的に)するのは、年度ごとの管理をする業務面からの要請だと考えられる。この点については、当ブログ記事”「桜を見る会」2020/01/22ブログで指摘した「起算日」の誤解点について”を参照。

[「桜を見る会」における保存期間の「起算日」についての議論については、当ブログ記事”「桜を見る会」総務課から出てきた行政文書の整理と考察(2020/01/22)”、”「桜を見る会」2020/01/22ブログで指摘した「起算日」の誤解点について”を参照。]

行政文書ファイル等の保存期間の延長

第九条 行政機関の長は、法第五条第四項の規定に基づき、次の各号に掲げる行政文書ファイル等について保存期間を延長する場合は、当該行政文書ファイル等の区分に応じ、それぞれ当該各号に定める期間が経過する日までの間、当該行政文書ファイル等を保存しなければならない。この場合において、一の区分に該当する行政文書ファイル等が他の区分にも該当するときは、それぞれの期間が経過する日のいずれか遅い日までの間、保存しなければならない。
一 現に監査、検査等の対象になっているもの 当該監査、検査等が終了するまでの間
二 現に係属している訴訟における手続上の行為をするために必要とされるもの 当該訴訟が終結するまでの間
三 現に係属している不服申立てにおける手続上の行為をするために必要とされるもの 当該不服申立てに対する裁決又は決定の日の翌日から起算して一年間
四 行政機関情報公開法第四条に規定する開示請求があったもの 行政機関情報公開法第九条各項の決定の日の翌日から起算して一年間
2 行政機関の長は、保存期間が満了した行政文書ファイル等について、その職務の遂行上必要があると認めるときには、その必要な限度において、一定の期間を定めて行政文書ファイル等の保存期間を延長することができる。この場合において、当該行政機関の長は、法第九条第一項の報告において、延長する期間及び延長の理由を内閣総理大臣に報告しなければならない。

同上、「第九条」。

公文書管理法では、「設定した保存期間及び保存期間の満了する日を、政令で定めるところにより、延長することができる」(公文書管理法第五条第四項抜粋)とされており、施行令では、監査・検査等の対象になっているものや、情報公開請求されているものなどについて、保存期間を延長することを定めている。

また、「職務の遂行上」、保存期間の延長が必要と認められるものについては、行政機関の長は、延長することができる。この場合は、延長期間と理由を総理大臣に報告しなければならない。

補足:使わない文書を予定通り廃棄することは、文書管理に不可欠な一面ではあるが、イレギュラーな形で文書が必要になる場合がある。そのため、施行令の第九条第一項では、「監査、検査等の対象」、「情報公開請求」などのケースを想定し、保存期間が来ても勝手に廃棄しないように定め、また、同第二項では、職務上、保存期間を延長する必要があると認められれば、延長を認めたうえで、内閣総理大臣に期間と理由を報告するように定められている。

行政文書ファイル等の移管の措置

第十条 法第五条第五項の移管の措置は、国立公文書館の設置する公文書館への移管の措置とする。ただし、宮内庁長官による移管の措置は第二条第一項第一号の規定により宮内庁長官が指定した施設への移管の措置とし、外務大臣による移管の措置は同項第二号の規定により外務大臣が指定した施設への移管の措置とする。

同上、「第十条」。

公文書管理法では、保存期間が満了した時の措置として、

「歴史公文書等に該当するものにあっては政令で定めるところにより国立公文書館等への移管の措置」、
「それ以外のものにあっては廃棄の措置」

をとることを定めている。(公文書管理法第五条第五項抜粋)

施行令では、それぞれの行政機関で保存期間が満了した行政文書ファイル等の中で、歴史公文書等に該当するものは、基本的に、国立公文書館へ移管することを定めている。ただし、宮内庁と外務省の長の措置で移管する場合は、政令で定めた施設への移管することが定められている。

補足:宮内庁と外務省の施設とは、それぞれ、「宮内公文書館」、「外交史料館」を指すものだと考えられる。

行政文書ファイル管理簿の記載事項等

第十一条 法第七条第一項の規定により行政文書ファイル管理簿に記載しなければならない事項は、次に掲げる事項とする。
一 分類
二 名称
三 保存期間
四 保存期間の満了する日
五 保存期間が満了したときの措置
六 保存場所
七 文書作成取得日(行政文書ファイルにあっては、ファイル作成日)の属する年度その他これに準ずる期間
八 前号の日における文書管理者(行政文書ファイル等を現に管理すべき者として行政機関の長が定める者をいう。第十一号において同じ。)
九 保存期間の起算日
十 媒体の種別
十一 行政文書ファイル等に係る文書管理者
2 行政機関の長は、行政文書ファイル管理簿を磁気ディスク(これに準ずる方法により一定の事項を確実に記録しておくことができる物を含む。第十五条第二項において同じ。)をもって調製しなければならない。

同上、「第十一条」。

公文書管理法では、行政文書ファイル等について分類、名称等を「行政文書ファイル等の管理を適切に行うため」、「帳簿」(「行政文書ファイル管理簿」)に、記載しなければならないとしている。(公文書管理法第七条第一項抜粋)

施行令では、その記載事項を十一項目、掲げている。

また、行政文書ファイル管理簿を「磁気ディスク(カッコ内省略)をもって調整」とあるのは、要するに、利便性の面から電子データで保存・閲覧できるようにすることを義務付けている。

補足:行政文書ファイル管理簿に記載すべき事項として、11項目挙げられているが、実際には、各部署で作られる保存期間表にしたがって、分類により保存期間が決められているので、分類と文書作成日(ファイル作成日)が決まれば、基本的には「保存期間」・「保存期間の満了する日」・「保存期間の起算日」がほぼ自動的に決まるようになっている。

法第七条第一項ただし書の政令で定める期間

第十二条 法第七条第一項ただし書の政令で定める期間は、一年とする。

同上、「第十二条」。

公文書管理法の第七条第一項のただし書きには、「ただし、政令で定める期間未満の保存期間が設定された行政文書ファイル等については、この限りでない。」とある。同第七条第一項では、行政文書ファイル等を帳簿(行政文書ファイル管理簿)に記載しなければならないとしているが、そのただし書きによって、「政令で定める期間未満の保存期間」のものは、帳簿に記載しなくてもよいこととされている。(公文書管理法第七条第一項抜粋)

施行令では、この期間を「一年」と定めている。

補足:公文書管理の議論では、保存期間が一年以上か一年未満で大きく変わってくる。議論でよく出てくる、「保存期間が一年未満だから登録していない」というのは、この規定によるものである。

(行政文書ファイル管理簿の閲覧場所の公表)

第十三条 行政機関の長は、法第七条第二項の事務所の場所について、官報で公示しなければならない。公示した事務所の場所を変更したときも、同様とする。

同上、「第十三条」。

公文書管理法では、行政文書ファイル管理簿を、「該行政機関の事務所に備えて一般の閲覧に供するとともに、電子情報処理組織を使用する方法その他の情報通信の技術を利用する方法により公表しなければならない」としている。(公文書管理法第七条第二項抜粋)

施行令では、その場所について、「官報で公示しなければならない」としている。

(行政文書管理規則の記載事項)

第十四条 法第十条第二項第七号の政令で定める事項は、行政文書に関する次に掲げる事項とする。
 管理体制の整備に関する事項
 点検に関する事項
 監査に関する事項
四 職員の研修に関する事項
 前各号に掲げるもののほか、行政文書の管理が適正に行われることを確保するために必要な事項

同上、「第十四条」。

公文書管理法では、「行政文書の管理に関する定め(以下「行政文書管理規則」という。)を設けなければならない」としている。行政文書管理規則には、行政文書に関する「作成」・「整理」・「保存」・「行政文書ファイル管理簿」・「移管又は廃棄」・「管理状況の報告」、のそれぞれに関する事項の記載をすることを義務付けられ、さらに、「その他政令で定める事項」を記載することも定められている。(公文書管理法第十条第一項及び第二項抜粋)

施行令では、公文書管理法での「その他政令で定める事項」として、上記のように五項目挙げている。

(まとめ)

公文書管理法施行令における行政文書ファイル等の管理は以上のように決められており、以下の条文は、独立行政法人等の法人文書ファイル管理簿についての決まり、公文書管理法で「政令で定める」とされた国立公文書館等に関する内容や、歴史公文書等の保存・利用についての内容が続く。

施行令では、公文書管理法の理念に則って、より詳しく内容が定められている。そして、法律としての公文書管理法、政令としての施行令に則った上で、さらに、より詳しく実務的な指針として示されるのが、訓令としての「行政文書の管理に関するガイドライン(ガイドライン)」である。

次回は、

「行政文書の管理に関するガイドライン(ガイドライン)」

について、説明する。→
「桜を見る会」から学ぶ行政文書管理―3.ガイドラインよる決まり


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